本文源自人民检察编辑部 人民检察

基层检察工作是全部检察工作的基础，随着“四大检察”“十大业务”新时期法律监督格局的确立，相对于其他检察工作，行政检察中基层行政检察作用发挥难的问题进一步凸显，制约和影响着检察工作的全面协调充分发展。对此，最高人民检察院第七检察厅先后赴甘肃、青海、湖北、吉林、四川等省份，采取召开座谈会，查阅案件卷宗材料，观摩行政检察大数据应用平台，与基层检察官、法官、律师、行政执法人员交流等形式，全面了解基层行政检察工作面临的实际困难和群众反映的热点难点问题，寻求破解基层行政检察作用发挥难的对策。

01当前基层行政检察工作面临的困难和原因

在检察工作体系中，基层检察处于服务大局、司法为民的第一线，有着举足轻重的地位。长期以来，最高检非常重视基层检察建设，各地检察机关在加强基层检察建设方面也采取了不少创新举措。但由于法律制度设计，法院对行政案件实行集中管辖等因素影响，与刑事检察、民事检察工作相比，行政检察工作基础薄弱，法律依据不充分、机制不健全、渠道不畅通，是一块亟待补强的“短板”，特别是基层行政检察工作尤为薄弱。

（一）行政裁判结果监督案件“倒三角”现象突出，客观上导致基层检察院行政检察部门有职能无业务，办案数量少甚至无案可办

行政诉讼中，行政相对人一方往往穷尽一切法律手段上诉、申诉，导致行政裁判结果案件的上诉率、申请再审率、申请检察监督率远高于民事裁判结果案件，案件量呈“倒三角”状，越往下案件数量越少，基层检察院能够办理的行政裁判结果监督案件数量极少。据统计，2018年全国3000多个基层检察院办理的行政裁判结果监督案件数量仅有400多件，占比仅为4.7%；2019年办理的此类案件增长了135%，达到940余件，占比也仅为7.4%。加之近年来法院推行行政案件集中管辖制度改革，部分基层法院不再受理一审行政案件，这也导致对应的基层检察院不仅在行政裁判结果监督方面难以发挥作用，在审判人员违法行为监督和裁判执行监督方面也面临“无米之炊”的困境。

（二）现有行政检察业务难以支撑基层行政检察作为“四轮驱动”中的一轮

行政检察的核心是行政诉讼监督，对法院的行政审判和执行活动监督体现为直接监督，而对行政机关的行政执法活动监督体现为间接监督。据调研了解，2018年修订后的人民检察院组织法出台之前，一些地方检察机关依照党的十八届四中全会要求，探索对行政违法行为和行政强制措施开展监督，在监督促进行政机关依法行政方面取得了积极成效，成为基层检察院行政检察的增长点。人民检察院组织法修订后，行政违法行为监督未能入法。加之行政裁判结果监督案件呈“倒三角”现象突出，当前基层检察院行政检察工作实际能够有所作为的主要是实质性化解行政争议和行政非诉执行监督。据统计，自2018年最高检开展行政非诉执行监督专项活动以来，该项业务已成为一些基层检察院行政检察的主要工作。2018年2月至2019年6月，湖北省全省基层检察院共办理行政非诉执行监督案件385件，吉林省全省基层检察院共办理此类案件413件，四川省全省基层检察院共办理此类案件121件，甘肃省全省基层检察院共办理此类案件49件，青海省全省基层检察院共办理此类案件87件，与开展专项活动之前相比，行政检察工作取得较大进展。从监督情况看，主要内容是监督法院对行政非诉执行申请的受理、审查和实施活动。

（三）多数基层检察院机构设置实行民事、行政、公益诉讼检察职能“三合一”，行政检察业务有被边缘化趋势

检察机关内设机构改革后，全国检察机关所有基层检察院都没有单设行政检察部门，多数实行民事、行政、公益诉讼检察“三合一”设置，或者民事、行政检察部门与其他部门合并，一个部门对应上级检察院多个部门，三大检察相互牵扯，难以实现队伍和职能的专门化、专业化和正规化。如湖北省114个基层检察院中，97个实行民事、行政、公益诉讼检察部门合设，7个实行民事、行政检察部门合设，2个实行刑事、民事、行政、公益诉讼检察部门合设，4个实行多种业务部门合设，还有4个基层检察院没有行政检察相关机构和职能。青海省46个基层检察院均实行民事、行政、公益诉讼检察部门“三合一”设置。行政检察涉及法律领域广阔，办案难度大，办案效果难以显现。一方面，一些基层检察院领导从办案数量上衡量工作轻重，对案件数量较少、出成绩难的行政检察工作重视不够，精力投入少；另一方面，一些办案人员也容易因存在畏难情绪等选择性忽略行政检察工作，最终导致行政检察被民事检察、公益诉讼检察两项业务挤占。近年来，随着公益诉讼案件办理力度的加大，基层检察院行政检察办案资源被挤占的现象更加明显。如湖北省恩施土家族苗族自治州基层检察院近三年办理行政诉讼监督案件52件，公益诉讼案件271件，两者的案件数量比约为1:5。该州巴东县检察院2017年办理行政诉讼监督案件0件，公益诉讼案件2件，两者案件数量比为0:2；2018年两者案件数量比上升到1:25；2019年上半年两者案件数量比为0:28，行政检察业务几乎被公益诉讼检察业务完全挤占。

（四）基层检察院行政检察人员配备不足，专业人才极为缺乏

从调研省份情况看，基层检察院行政检察人员配备普遍不足，专职从事行政检察业务的人员占比较低，绝大部分基层检察院没有专门负责或从事行政检察工作的检察官，如四川省基层检察院专职从事行政检察工作的仅13人，约占基层检察院总人数（7938人）的0.2%，约占行政检察业务所在部门总人数（891人）的1.5%，全省平均每10个基层检察院分不到1个专职从事行政检察工作的人员。与此同时，尽管行政检察涉及的法律法规数量多、规模大，专业性、政策性强，对检察人员的职业素养和专业水平要求很高，但基层检察院行政检察队伍结构不尽合理，且新人较多，具有行政法知识背景和相关从业经历的人员更少，处于边学边干状态。本轮内设机构改革中各地检察机关采取了一些措施，但总的来看无论是行政检察人员的专业素质和专业能力，还是专业思维和专业精神，尤其是知识结构和办案经验，与新时代行政检察工作的要求还有很大差距，发现问题、开展调查核实、司法办案、开展监督的能力都比较欠缺。与涉及领域广泛、专业性较强的行政管理和行政审判工作相比，行政检察明显存在人员力量单薄、专业素养不高的实际困境。

02破解基层行政检察作用发挥难的对策

（一）从坚守初心、担当使命上着力

行政检察的对象包括“民告官”的行政诉讼案件和“官告民”的行政非诉执行案件，这些都与人民群众利益息息相关。基层检察院是离老百姓最近的检察院，做好基层行政检察工作，在最前端解民难、分民忧，对落实以人民为中心的政治要求，推动全面依法治国，促进法院公正司法和行政机关依法行政，保障人民群众合法权益具有重要意义。一是充分认识到新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等的更高需求，主动适应人民群众对行政检察工作的新需求新期盼。二是充分认识到随着全面依法治国特别是法治政府建设的深入推进，行政检察发挥作用的空间还很大，尤其是司法体制改革、国家监察体制改革和检察机关内设机构改革后，检察职能进行重大调整，行政检察作为“四大检察”法律监督格局中的重要一环，在完善法律监督体系中的作用更加凸显，广大行政检察人员必须坚定做实行政检察的信心和决心。三是充分认识到虽然行政检察尤其是基层行政检察是短板和弱项的局面是历史形成的，有其复杂的主客观因素，但补强行政检察短板，促进“四大检察”全面协调充分发展的历史重任压在了我们这代人身上，广大行政检察人员必须担当使命、开拓创新、攻坚克难，着力破解基层行政检察作用发挥难的问题，促进改变行政检察“短小弱冷”的局面。

（二）调整明确基层行政检察业务范围

一是坚持把促进行政争议实质性化解作为核心任务。行政案件的特殊性决定了一些案件仅仅依靠行政审判制约行政权和化解行政争议是不够的。基层检察院具有熟悉当地情况，就近开展工作的便利条件，在促进行政诉讼当事人和解方面具有独特优势，可以在实质性化解行政争议方面发挥更大作用。检察机关应主动适应新时代人民群众对行政诉讼监督的新需求，把促成行政争议实质性化解作为行政检察的核心任务，作为行政诉讼监督案件审查的必经程序和基层行政检察办案的重要环节，紧紧抓住群众反映强烈的突出问题，加强检察监督与人民调解、行政调解、审判调解、律师调解等纠纷解决机制的对接，构建协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政检察有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，推动实质性化解行政争议。推行行政诉讼监督案件公开听证制度，探索不支持监督申请案件检察宣告制度，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、专家学者参加，做好检察环节疏导情绪、释法说理、息诉罢访、维护稳定工作，有效化解行政争议和矛盾纠纷。

二是继续深化行政非诉执行检察监督。目前，法院受理行政非诉执行申请案件总量已经远超行政诉讼案件总量，在集中管辖地区，行政非诉执行已经成为基层法院行政审判庭的主要业务。基层检察院应把行政非诉执行监督作为行政检察的延伸，依法履行好对行政非诉执行的法律监督职能。以联签工作文件、座谈、走访、函询等方式，主动向同级法院了解本地区行政非诉执行案件办理情况；实地走访行政机关，主动了解行政非诉案件执行情况和在申请执行、开展执行等环节遇到的困难和问题，宣传介绍检察机关行政非诉执行监督职能；调阅行政非诉执行案卷和行政执法台账、卷宗，拓展监督案件线索来源。通过行政执法与行政检察衔接平台建设，全面及时掌握行政机关行政处罚、申请非诉执行以及法院受理、审查、实施情况，对发现的违法行为及时依法提出监督意见。聚焦人民群众反映强烈的自然资源、社会保障、环境保护、食品药品安全、减税降费等重点领域非诉执行难、执行乱的问题，开展行政非诉执行专项检察监督活动。充分发挥行政检察“一手托两家”作用，一方面，加强对法院立案、审查、执行活动的监督，依法监督纠正法院违法不予受理、不准予执行、违法“裁执分离”、违法执行和解、滥用终结本次执行程序、消极执行、选择性执行等违法情形，监督和支持法院依法执行，促进司法公正，维护司法权威；另一方面，践行“穿透式”监督理念，向行政机关发出改进工作、完善社会治理的检察建议，对于在监督法院行政非诉执行活动中发现的行政机关怠于申请、逾期申请执行，违法撤回执行申请，裁定由其实施执行而未及时执行，裁定驳回执行申请、不准予执行后不依法继续履职等违法情形，督促行政机关全面、充分、及时履行职责，维护国家利益和社会公共利益。

三是充分发挥检察机关参与社会治理的积极作用。行政检察“一手托两家”，既监督法院公正司法，又促进行政机关依法行政，是新时代检察机关参与社会治理的重要途径。基层检察机关处于参与社会治理第一线，在运用检察建议督促有关部门改进工作、促进依法行政、完善治理方面具有独特优势。基层检察院应在开展行政检察工作时，加强“穿透式”监督，加强对行政行为合法性审查，对于那些虽然法院裁判没有错误，但相关行政机关不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害，或者存在损害危险需要及时整改消除的，依法向有关单位提出改进工作、完善社会治理的检察建议。

（三）完善行政检察工作机制

针对基层检察院行政检察案源不足、监督效果不佳等问题，一方面，加强内部行政检察资源整合，涉及行政检察的业务由行政检察部门或专人统一办理。坚持“内部聚力”，打“整体战”，总结一些基层检察机关办案经验，探索将分散在其他业务部门的行政检察职能归口行政检察部门行使，统一行政检察案件出口。基层检察院在履行刑事检察、民事检察及公益诉讼检察等法定职责中发现行政违法行为线索的，及时向行政检察部门移送，由行政检察部门进行审查处理。基层检察院行政检察部门承担对所有行政案件的诉讼监督、行政非诉执行监督、行政执法与行政检察衔接等工作职责，实现涉及行政检察的案件由行政检察人员承办的专业整合。如福建省检察院制定了《关于在部分地区探索诉讼活动中涉及行政处罚执法活动的法律监督实施方案》，探索将刑事、民事诉讼中发现的行政违法行为线索向行政检察部门移送，由行政检察部门统一办理。另一方面，完善一体化办案机制。针对行政裁判结果监督呈“倒三角”以及行政审判违法行为和裁判执行监督呈“正三角”的现实情况，建立基层检察院以行政审判违法行为和裁判执行监督为主，市级以上检察院以行政裁判结果监督为主的多元化监督格局，促进不同层级检察机关行政检察工作分工负责、上下联动、各有侧重、全面履职。按照最高检《关于规范上级人民检察院统一调用辖区检察人员办理案件工作的通知》的要求，建立市级以上检察院办理行政诉讼监督案件统一调用辖区内检察人员机制，采取交办、调用人员集中办案机制，整合市县两级检察院行政检察力量。在办理提请抗诉案件中，市级检察院注重强化审查工作，依托基层检察院加强调查核实。如内蒙古自治区检察机关积极探索市域内“相邻基层检察院集中办理行政诉讼监督案件”机制，促进了基层检察院行政检察人员少、办案水平不一、案件数量不均衡等问题的解决。此外，针对行政诉讼监督案件中不支持监督申请决定居于多数，且多数行政申诉案件当事人身处基层的情况，基层检察院在办理好所负责案件、化解矛盾纠纷的同时，也应积极协助上级检察院有效化解矛盾纠纷。省市级检察院在办案过程中，对需要释法说理、促进和解的案件，应主动依托案件发生地基层检察院办案人员开展调查核实，与当事人联系沟通；在作出不支持监督申请决定后，对有信访隐患的，及时将相关情况通知基层检察院，利用基层检察院了解当地情况、与当事人联系方便快捷等优势，共同开展矛盾化解工作。

（四）依托科技强检强化科技助力

破解基层行政检察作用发挥难，不仅需要完善制度机制，更需要现代科技助力。行政检察的经验和规律表明，许多案件具有共性特点，可以通过大数据发现和分析研判。因此，应增强科技助力，积极把以大数据、人工智能等为代表的现代科技与行政检察工作深度融合，打造“智慧检务”，加强行政执法与行政检察的衔接，有效解决基层行政检察案源不足的问题。目前最高检正在加快推进全国检察机关统一业务应用系统2.0的研发部署，将其作为智慧检务工程的核心。此外，部分地方检察机关按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》的要求，陆续建立了自然资源行政执法与行政检察衔接平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，通过行政检察监督推动行政机关依法行政、严格执法。

值得一提的是，为适应行政检察发展面临的新机遇与新挑战，吉林省检察院和吉林省长春市检察院借助大数据和人工智能技术，研发了行政检察大数据应用平台，该平台具有以下功能：一是可以实现行政执法与行政检察信息共享。自动实时采集互联网政务公开网站、微信、微博自媒体数据，以及中国裁判文书网等网站中的行政诉讼案件信息，发现案件监督线索，回应群众关切，有效破解行政诉讼监督线索发现难问题。二是有利于强化精准监督。通过与行政机关实现行政执法数据对接，同时运用人工智能技术对获取的案件信息进行自动分类和分析研判，为检察官办案提供优质高效的辅助决策支持，实现了检察机关不用到行政机关调取卷宗就可以查看行政机关执法办案情况，获取相关证据的效果，节省了沟通成本、取证成本、时间成本，确保监督工作的准确性、实效性。三是有利于提升监督效能。该平台将相关法律法规、部门规章、政府权力清单以及典型案例等纳入进去，可进行一站式查询，对于开拓检察人员办案视野，拓展办案思维，切实增强检察人员的法律理解能力和适用能力，进一步提升办案专业化水平发挥着积极作用。目前该平台已在吉林省三级检察机关全面推广应用，并在甘肃、四川、江苏、内蒙古、黑龙江、辽宁等地部分检察机关推广应用。应借鉴吉林等地研发行政检察大数据应用平台的做法，充分利用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，抓紧研发全国检察机关行政检察大数据应用平台。

（五）加强行政检察队伍专业化建设

首先，科学合理设置行政检察办案组织。以检察机关内设机构改革为契机，从上至下特别是对基层检察院的行政检察机构设置和人员安排提出明确要求。鉴于多数基层检察院人数较少的实际，基层检察院原则上应至少确定1名员额检察官负责行政检察工作，确保“四大检察”全面充分协调发展的理念落到实处。

其次，加强人才引进和培养，配齐配强基层行政检察队伍。一是坚持“内调外引”。从检察机关内部抽取有行政法专业背景的人员充实到行政检察业务岗位；从检察机关外部引进熟悉行政法专业的法官、行政执法人员、律师、专家学者等从事行政检察工作，或者互派干部挂职交流。基层检察机关在招录新进人员时，应增加具有行政法专业背景人员的招录比例，充实到行政检察岗位，弥补当前行政检察人员行政法专业背景严重不足的短板。二是依托最高检和地方检察机关成立的行政检察研究基地，加强对基层行政检察业务骨干的定向培养，为基层检察机关培养一批兼具理论素养和办案能力的专业化行政检察人才。三是选拔树立行政检察先进典型。坚持把政治标准放在首位，突出检察业务实绩考察，结合开展的专项活动及日常办案工作，选拔树立一批政治过硬、业务精通、作风优良的基层行政检察优秀办案团队和先进个人，适时予以表扬，发挥先进典型的示范引领作用。

再次，加强大规模高质量教育培训，提升行政检察队伍整体素能。一是搭建“三统一”和“共建共享”业务培训模式。加强实训课程研发，最高检统一确定师资、统一设置课程、统一审核讲义，会同地方检察院共同研发课程，供各级检察机关行政检察部门“菜单式”选课，培养专业领域的行家里手。二是实施“行政检察业务骨干提升工程”。探索传导式培训，坚持学员即教员；坚持分级分类培训，坚持检察官教检察官。最高检、省级检察院重点培训省市检察院业务骨干，市级检察院负责培训基层检察院业务骨干。最高检、省级检察院制订“跟班参训”具体实施方案，每年有计划地从下级检察机关选用人员跟班学习锻炼，参与重大行政诉讼监督案件办理、促进行政争议实质性化解和其他业务工作。三是实施“新进人员普及工程”。以新进人员和不具有行政法专业背景知识的人员为重点，利用好最高检统一编写的全国行政检察业务培训教程，加强行政法律知识培训，强化行政检察应知应会教育，使其尽快适应行政检察工作岗位需要。四是充分用好检答网，进一步增强工作主动性，在及时解答行政检察人员提出问题的同时，最高检和省级检察院行政检察部门应主动围绕基层行政检察遇到的问题提出解答意见、发布典型案例。五是注重借助“外脑”。加强与法院、行政机关、律师协会等的沟通交流，开展法官、检察官、律师“同堂培训”，用好行政专家咨询网、专家咨询委员会等，提升行政检察人员专业化素质。